Uitsluiting arbeidsmigranten in bestemmingsplan? Onevenredig, oordeelt Raad van State

Op 2 augustus 2023 wees de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een interessante uitspraak over arbeidsmigranten en hotels in een bestemmingsplan. In de zaak, die werd aangespannen door een hoteleigenaar in het Brabantse Heeze-Leende, was onder meer de vraag of bij logies onderscheid mag worden gemaakt tussen toeristen en arbeidsmigranten. De hoteleigenaar wilde naar eigen zeggen geen gasten uitsluiten. De Afdeling concludeert in deze zaak, dat het te ver gaat wanneer het aanbieden van logies aan seizoenarbeiders of arbeidsmigranten uitdrukkelijk planologisch wordt uitgesloten. Dit is namelijk in strijd met het evenredigheidsbeginsel en de Dienstenrichtlijn. Het bestemmingsplan gaat hierdoor deels onderuit. Van discriminatie is in dit geval echter geen sprake, en het bestemmingsplan is gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang. De uitsluiting in het plan De zaak gaat over het bestemmingsplan ‘Uitsluiten nieuwvestiging logies t.b.v. seizoenarbeiders en arbeidsmigranten’, van de raad van de gemeente Heeze-Leende. Het plan maakt onderscheid tussen het aanbieden van logies voor toeristen en het aanbieden van logies voor niet-toeristen, waarbij het arbeidsmigranten en seizoenarbeiders uitdrukkelijk uitsluit: “Horeca 3: een bedrijf waar bedrijfsmatig toeristisch en veelal kortdurend logies worden verstrekt met als nevenfunctie het verstrekken van maaltijden of dranken (aan de logerende gasten), zoals hotels en pensions. Hieronder wordt niet logies ten behoeve van seizoenarbeiders of arbeidsmigranten begrepen.” De eigenaar van een hotel in het plangebied stelt dat deze vorm van onderscheid en uitsluiting in strijd is met de Dienstenrichtlijn en de Grondwet. Deze beperking zou niet evenredig zijn, omdat het voor hem nauwelijks mogelijk wordt het hotel in overeenstemming met de planregels te exploiteren. Hij zou door de beperking namelijk afhankelijk worden van wat hotelbezoekers hem vertellen over de reden van hun verblijf. Toetsing door de Afdeling Partijen zijn het over eens, dat de Dienstenrichtlijn van toepassing is op de planregel waarin seizoenarbeiders en arbeidsmigranten zijn uitgesloten van logies bij bijvoorbeeld hotels en pensions, en dat deze planregel moet worden aangemerkt als een zogenaamde ‘territoriale beperking’[1]. De toets van de Afdeling ziet met name op artikel 15 lid 3 Dienstenrichtlijn, namelijk of het bestemmingsplan: (i) niet discrimineert, (ii) gerechtvaardigd is om een dwingende reden van algemeen belang, en (iii) evenredig is. (i) Discriminatieverbod[2] Het bestemmingsplan is niet in strijd met het discriminatieverbod van de Dienstenrichtlijn, aldus de Afdeling, omdat de planregels geen direct of indirect onderscheid maken tussen dienstverrichters. De planregels hebben namelijk geen discriminerende werking voor pension- of hoteleigenaren, zoals deze hoteleigenaar. Er worden geen eisen gesteld aan de nationaliteit of vestigingsplaats van pension- of hoteleigenaren. (ii) Dwingende reden van algemeen belang (noodzakelijkheid)[3] De Afdeling acht de planregels gerechtvaardigd. Een goede ruimtelijke ordening, waartoe een planregeling moet strekken, kan een dwingende reden van algemeen belang opleveren. Voor die rechtvaardiging is vereist dat het bestuursorgaan de planregeling op zodanige wijze motiveert dat het aantoont dat de planregeling nodig is om het beoogde ruimtelijke doel te bereiken. Het stimuleren van de recreatie en het toerisme in de stads- en dorpskernen van Heeze-Leende en het bevorderen van een goed woon- en leefklimaat daar, strekken tot de bescherming van het stedelijk milieu. Daarin is een voldoende rechtvaardiging te vinden. De gemeente had hierover nog toegelicht dat het onttrekken van logiesfaciliteiten aan de toeristische markt nadelig is voor recreatie en toerisme. Daarnaast wees de gemeente erop dat omwonenden het als negatief ervaren wanneer in een pand zich (ook) seizoenarbeiders of arbeidsmigranten kortdurend vestigen, met name als de logies zich in de dorpskern bevindt. Het moet gezegd dat vestiging buiten de dorpskernen in de praktijk inderdaad vaak voordelen heeft, echter de weerstand van omwonenden speelt in beide gevallen een rol. Het NIMBY-effect is in deze praktijk welbekend. Een goed participatieproces kan hierin van toegevoegde waarde zijn. (iii) Evenredigheid[4] Het bestemmingsplan strandt dus bij de toetsing aan dit criterium. Een bestuursorgaan moet motiveren[5] dat het bestemmingsplan geschikt is om het ruimtelijk doel te bereiken, niet verder gaat dan nodig, en evenredig is. Er moet worden afgewogen of de nadelige gevolgen ervan voor de dienstverrichter onevenredig zijn in verhouding met het door de eis te dienen doel. De gemeente stelde zich nog op het standpunt dat de planregels evenredig zijn, omdat het verlenen van bedrijfsmatige logies anders dan toeristische alleen werd uitgesloten in de dorpskernen. In het bestemmingsplan ‘Buitengebied Heeze-Leende 2017’ bij de bestemming ‘Agrarisch bedrijf’ is namelijk een binnenplanse afwijkingsmogelijkheid opgenomen om onder voorwaarden bestaande bedrijfsgebouwen te gebruiken voor de huisvesting van seizoenarbeiders en arbeidsmigranten. De Afdeling gaat hierin, ietwat beknopt, niet mee. Wel is toegestaan dat een bedrijf alleen toeristisch en veelal kortdurend logies mag aanbieden. De hoteleigenaar krijgt geen gelijk op zijn stelling dat het onmogelijk is zijn hotel in overeenstemming met de planregels te exploiteren. Volgens de Afdeling is in de meeste gevallen uit de omstandigheden duidelijk dat verblijf van niet-toeristische aard is. In het bijzondere geval dat dit onderscheid niet duidelijk is en de gemeente een handhavingsprocedure start, zal in dat specifieke geval de evenredigheid van de bestuurlijke sanctie moeten worden beoordeeld. Dit betekent niet dat de gemeente in het bestemmingsplan geen onderscheid mag maken tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf. Echter niet is toegestaan dat een bedrijf deze logies niet mag aanbieden aan seizoenarbeiders of arbeidsmigranten; dit gaat verder dan nodig is om het beoogde doel te bereiken. In de woorden van de Afdeling: “Los van de omstandigheid dat een (indirect) discriminerende bepaling op zichzelf nooit evenredig kan zijn, kan de bescherming van de diverse ruimtelijke ordeningsbelangen ook worden bereikt zonder onderscheid te maken tussen enerzijds seizoenarbeiders en arbeidsmigranten en anderzijds andere personen die logies voor niet-toeristisch of kortdurend verblijf ook willen afnemen. De raad gaat daarmee verder dan nodig is om toeristisch van niet-toeristisch verblijf te onderscheiden.” Hieruit leiden wij af, dat de Afdeling de bepaling an sich discriminerend acht. Jegens arbeidsmigranten en seizoenarbeiders welteverstaan, de Afdeling heeft het hier in onze optiek niet over discriminatie in de zin van artikel 15 lid 3 sub a Dienstenrichtlijn. De Afdeling leunt echter met name op de ‘subsidiariteit’, omdat het doel van de regel ook kan worden bereikt door de planregel te beperken tot enkel de regel dat een bedrijf alleen toeristisch en veelal kortdurend logies mag aanbieden. Het bestemmingsplan wordt op dit punt vernietigd, waarbij de Afdeling wel een praktische oplossing heeft. Zij voorziet zelf in de zaak, door de ‘uitsluitende’ zinsdelen in het bestemmingsplan te schrappen. De gemeente hoeft dus alleen maar binnen vier weken na de uitspraak ervoor zorg te dragen dat deze gewijzigde tekst wordt verwerkt op www.ruimtelijkeplannen.nl. Omdat het uitdrukkelijk uitsluiten van seizoenarbeiders en arbeidsmigranten geen stand houdt op grond van de Dienstenrichtlijn, vindt de Afdeling het niet nodig uitvoerig in te gaan op de Grondwet. De Afdeling concludeert dat het in de planregels gemaakte onderscheid tussen toeristisch en niet-toeristisch verblijf niet in strijd is met artikel 1 van de Grondwet, omdat het bestemmingsplan alle personen uitsluit van niet-toeristisch verblijf. Andere uitspraken over het onderwerp Op dezelfde dag deed de Afdeling uitspraak in een vergelijkbare zaak in de gemeente Terneuzen. In die zaak was sprake van een bepaling in het bestemmingsplan ‘Recreatiepark Braakmankreek’ waarin arbeidsmigranten volledig werden uitgesloten van het gebruik van recreatiewoningen voor huisvesting (“In ieder geval geldt als strijdig met de bestemming gebruik van gronden en opstallen […] de huisvesting van arbeidsmigranten”). Die planregel is door de Afdeling onverbindend verklaard wegens evidente strijd met artikel 15 lid 3 onder c Dienstenrichtlijn. Op 1 februari 2023 deed de Afdeling in dit kader een uitspraak die nog wel een stap verder gaat dan de 2 augustus-uitspraken. In die zaak (gemeente Lingewaard) was sprake van een planregel waarin het woord ‘arbeidsmigrant’ niet eens voorkwam. De betreffende planregel lijkt feitelijk te regelen wat later in de uitspraak Heeze-Leende juist weer akkoord wordt bevonden door de Afdeling, namelijk dat horeca wordt beperkt tot kortdurend nachtverblijf zonder nadrukkelijke uitsluiting van doelgroepen: “categorie 5 een horecabedrijf dat gericht is op het verstrekken van nachtverblijf, al dan niet in combinatie met een restaurant. Daaronder worden begrepen: hotel, motel, pension en overige logiesvertrekken. Het nachtverblijf is geheel of in overwegende mate gericht op recreatief nachtverblijf. Het recreatieve karakter van het nachtverblijf blijkt mede uit de aanwezige voorzieningen, zoals roomservice en dagelijkse schoonmaak. De duur van het nachtverblijf betreft een korte periode, in ieder geval niet langer dan drie aaneengesloten weken binnen een periode van zes maanden.” De Afdeling vernietigt echter dat bestemmingsplan, vanwege de omstandigheid dat in de plantoelichting is opgenomen dat de mogelijkheid om internationale werknemers te huisvesten op de gronden die bestemd zijn voor ‘Horeca’ en ‘Gemengd’ met het betreffende bestemmingsplan juridisch-planologisch wordt uitgesloten. De Afdeling ziet dat als een vorm van indirecte discriminatie, die de gemeente in dat geval heeft nagelaten gemotiveerd te rechtvaardigen. Dat terwijl een toelichting bij het bestemmingsplan niet bindend is. Een toelichting kan meer inzicht geven over de bedoeling van de planwetgever indien de bestemming en de bijbehorende voorschriften waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn.[6] In de uitspraak van 1 februari 2023 volgt een kale vernietiging van het bestemmingsplan. Opmerkelijk is dat in de 2 augustus-uitspraken – waarin het bestemmingsplan arbeidsmigranten (wel) uitdrukkelijk uitsluit – niet wordt aangenomen dat sprake is van discriminatie als bedoeld in de Dienstenrichtlijn (enkel van strijd met het vereiste van evenredigheid). Wij vragen ons af of de uitkomst na Heeze-Leende anders zou zijn, wanneer de gemeente de plantoelichting anders zou opschrijven. Praktijk Voor de praktijk is het goed dat de Afdeling duidelijk uitlegt hoe dit soort bestemmingsplanregels dienen te worden geïnterpreteerd. Dit is ook een signaal voor gemeenten, dat voor de beperking van gebruiksmogelijkheden duidelijkere planregels nodig zijn, en niet kan worden volstaan met weigering van arbeidsmigranten op grond van vage en ongefundeerde planregels. Ook is het zaak dat discriminatie van bijzondere doelgroepen onder alle omstandigheden wordt tegengegaan. Het aanbieden van logies aan seizoenarbeiders of arbeidsmigranten mag zowel direct als indirect niet in een bestemmingsplan worden uitgesloten. Gemeenten en belanghebbenden moeten niet kunnen volstaan met stellingen dat de aanwezigheid van arbeidsmigranten nadelig is. Arbeidsmigranten hebben sinds jaar en dag een belangrijke plek en functie in onze maatschappij, die alleen maar belangrijker aan het worden is. Heeft u vragen over de mogelijkheden van de huisvesting van arbeidsmigranten of seizoensarbeiders of, meer algemeen, de uitleg van een bestemmingsplanregel? Neemt u dan gerust contact op. [1] Artikel 15 lid 2 aanhef en onder a Dienstenrichtlijn. [2] Artikel 15 lid 3 onder a Dienstenrichtlijn. [3] Artikel 15 lid 3 onder b Dienstenrichtlijn. [4] Artikel 15 lid 3 onder c Dienstenrichtlijn. [5] In de regel kan het bestuursorgaan hiervoor dezelfde onderbouwing geven die ook is vereist op grond van artikel 3.1 van de Wet ruimtelijke ordening en artikel 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht. [6] Zie bijvoorbeeld ABRvS 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:682, nr. 3.1.